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民意機關質詢或提案的著作權相關疑義

作者:章忠信
105.05.08.完成 
有著作權 侵害必究
ch7943wa@ms12.hinet.net.

2016年5月,有個大學生在東部地方議會旁聽,以手機就議員對縣長的總質詢進行臉書直播,結果被主席動用警察權架離,引發著作權爭議。

議會法制室主任的說詞,主張錄音、錄影的著作權歸議會所有,有地方制度法第三十一條第二項授權的自律規定。在這項地方議會錄影錄音規則中規定,除依其他法令規定外,非經大會主席許可,任何人不得在議場內錄音、錄影。法制室主任認為這規定也適用於旁聽席,而這項規定的原因是擔心民眾錄音、錄影後取得著作權,任意播放,斷章取義,對議員不公平。

有議員則持反對意見,認為議會旁聽規則沒有禁止錄音、錄影的規定,議會錄影錄音規則只適用於議場內,不包括旁聽席,基於「議會的主人是人民」,應該允許人民錄音、錄影。

這項新聞事件,引發大家的好奇。著作權法真的是議會不准錄音錄影的關鍵議題嗎?

一、民意代表的質詢或提案,能不能受到著作權法保護?誰是著作權人?

著作權法第九條第一項第一款規定:「憲法、法律、命令或公文」,「不得為著作權之標的」同條第二項規定:「前項第一款所稱公文,包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書。」刑法第十條第三項規定:「稱公文書者,謂公務員職務上制作之文書。」公文程式條例第一條規定:「稱公文者,謂處理公務之文書;其程式,除法律別有規定外,依本條例之規定辦理。」行政院秘書處編印之文書處理及檔案管理手冊,認為公文類別除「令、呈、咨、函、公告、其他公文」六種外,「尚有手令或手諭、簽或報告、箋函或便箋、聘書、證明書、聘、僱契約書、提案、紀錄、節略等,依身分、公務性質及處理方式等使用之。」

民意代表並非公務員,其質詢或提案並非「公文」,除非經過民意機關完成立法程序,成為「憲法、法律、命令」而「不得為著作權之標的」,否則,仍可成為著作權法保護之「著作」,其著作權歸屬,依據著作權法第十條規定,自著作完成時起,由質詢或提案之民意代表享有著作權。本案議會法制室主任主張錄音、錄影的著作權歸議會所有,顯非正確。

二、在旁聽席的錄音、錄影結果,會產生新的著作嗎?

在旁聽席的錄音、錄影結果,會不會產生新的著作,要依錄音、錄影的方式或後製而定。一般而言,在現場按下機器設備按鈕,進行錄音、錄影,只是對現場活動的單純紀錄,並不是創作行為。要達到著作的創作門檻,對於錄音或錄影結果,要有角度、光影、布局、音效控制等選擇或判斷之智慧投入,甚至由導播於現場多機,自不同角度錄音、錄影,最後還要進行複雜的後製影像、聲音剪輯,才能獲得最終成果。

議會法制室主任說議會錄影錄音規則限制民眾於旁聽席錄音、錄影,是擔心民眾錄音、錄影後取得著作權,任意播放,斷章取義,其真正的意思應該是說議會想要保護各項會議進行的錄製或轉播權。因為,民眾於旁聽席錄音、錄影,不一定會產生新的錄音著作或視聽著作,大部分都是會議現場的單純重製結果而已。即使民眾於旁聽席的錄音、錄影會產生新的錄音著作或視聽著作,在使用這些錄音著作或視聽著作時,除非有合理使用依據,否則還是要獲得提案或質詢的民意代表授權。

三、議會可不可以禁止錄音、錄影或拍照?

著作權人可以禁止他人利用自己的著作,任何人要利用他人著作,應該要取得著作權人授權。當然,著作權法另一方面也有合理使用規定,使得利用人可以在合理情形下,自由利用著作,不必取得著作財產權人的同意,著作財產權人對於利用人的利用,不能主張侵害著作財產權。

觀察本案地方議會錄影錄音規則規定,可以發現一些有趣的事:

1.只有議會可以錄音、錄影,任何人都不可以。關於會議的錄音或錄影,第二條規定,議會「進行縣政總質詢及各單位質詢時,得錄音與錄影,其餘議程皆以錄音為之。」第七條規定:「本會會議時,除依其他法令規定外,非經大會主席許可,任何人不得在議場內錄音、錄影。」也就是說,只有議會行政人員可以依大會通過的規則錄音、錄影,其他任何人,包括議員本身,也不能私下、自行錄音、錄影。議場內不能錄音、錄影,議場外的旁聽席,當然更不能錄音、錄影。但顯然旁聽規則並沒有配合做相同規範,所以旁聽的大學生才會爭執議長警察權的執行合法性或正當性。

2.議員只能接觸利用自己問政內容的錄音、錄影或紀錄,不可以接觸利用別的議員的問政內容或行政官員答詢內容的錄音、錄影或紀錄。第三條、第四條、第六條及第九條關於會議錄音、錄影或紀錄的利用規定,「開會過程製作之錄音、錄影,均不得攜出會外,但議員就其本人發言之錄音、錄影紀錄不在此限。」「本會議員經議長核准得在議會內聽取或觀看本人在會議中發言之錄音、錄影。」「本會以外人員,除法令另有規定外,不得要求播放或觀看本會有關會議進行之錄音、錄影。」「會議時之發言紀錄,未經刊登公報或簽奉批准,不得自行抄錄對外發表,但議員就其本人發言之紀錄不在此限。」所以,議會會議內容的錄音、錄影或紀錄,受到嚴格管制,沒有議長同意,議員都看不到自己問政的錄音、錄影或紀錄,更別說其他議員或官員的錄音、錄影或紀錄。只要議長同意,議員自己要保存本人發言之錄音、錄影或紀錄,並進一步對外使用,並沒有問題。至於外界其他人,幾乎沒有接觸議員問政或官員答詢內容的可能。

3.議員問政及官員答詢內容的錄音、錄影,大會有絕對權利。第五條關於議員問政及官員答詢內容錄音或錄影的利用規定,「議員得播放、轉錄其本人在會場中發言之錄音、錄影。但非經大會決議或徵得其他發言議員之同意,應不得錄播放、筆記或轉錄其他議員在會場中發言之錄音、錄影」也就是說,議員只能使用自己的問政內容,其他議員問政及官員答詢內容的利用,必須大會決議或問政議員的同意。這也就是議會法制室主任所說的,擔心議員在會議中的問政發言,會被任意播放,斷章取義,所以要經過大會決議或問政議員的同意。不過,這項規定有趣的是,大會決議可以不管問政議員的意願,有可能發生問政議員不願他的問政紀錄被對外流通,但其他議員可以透過大會多數決的決議把他對外公開的結果。

基於議會秩序及場所使用及進入的管理,議會除了限制議員的錄音、錄影或拍照,當然也可以限制旁聽民眾的錄音、錄影或拍照,但這項要求若沒有在旁聽規則中明定,執行上就會發生爭執。

三、民眾可不可依據著作權法的合理使用規定,在議會之會議進行中錄音、錄影或拍照?

依據著作權法第五十一條規定:「供個人或家庭為非營利之目的,在合理範圍內,得利用圖書館及非供公眾使用之機器重製已公開發表之著作。」這項規定僅使民眾能以自己的機器就議會的開會情形錄音或錄影,並不能作為議會現場直播的依據。不過,同法第四十九條及第六十二條本文規定:「以廣播、攝影、錄影、新聞紙、網路或其他方法為時事報導者,在報導之必要範圍內,得利用其報導過程中所接觸之著作。」「政治或宗教上之公開演說、裁判程序及中央或地方機關之公開陳述,任何人得利用之。」議員在議場中的問政及官員答詢內容,任何人都可以依上述條文,主張合理使用。不過,即使如此,要現場錄製或直播議會開議情形,議會還是可以基於議會秩序及場所使用及進入的管理,在旁聽規則限制旁聽民眾的錄音、錄影或拍照,民眾要旁聽就要遵守規則,並不能以著作權法中的合理使用規定對抗。

由以上分析得知,議會限制旁聽民眾的錄音、錄影或拍照,其實不完全是著作權法議題,而在於議會要不要開放議場的問政,讓外界可以很透明都知道,自己選出來的議員,在議場的出席及表現情況如何,官員的施政政策及答詢內容又是如何。本案的地方議會,一方面不願意讓外界清楚知道議員表現全貌,另一方面又擔心有人對議員問政內容斷章取義,完全禁止旁聽民眾錄音、錄影或直播,完全是自私自利的心態作祟。人民有權知道公共事務的決策及監督過程,人民選出了代表自己監督政府的議員,但議員卻害怕人民的監督,實在是荒謬的事。當立法院已開始開放線上直播,作為主人的人民,也應該大聲地要求立法院修正地方制度法,讓地方議會各種會議應線上全場直播,則所有不稱職的議員及官員,將無所遁形,更不可能交相賊,以人民福祉為魚肉。
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