出版法廢止後的著作送存制度

(章忠信 88.01.20. 最近更新日期 91.01.15.)
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有著作權，侵害必究

立法院院會於八十八年元月十二日決議通過廢止具有近七十年歷史的「出版法」，該法並於八十八年元月二十日正式廢止，各界咸認為此舉象徵我國言論自由向前邁進一大步，回歸憲法保障新聞出版自由的精神。從文化資產保存的觀點，吾人應特別關切出版法廢止後的著作送存制度。

「出版法」制定於民國十九年十二月十六日，其間經過五次修正，最後一次修正是六十二年八月十日。關於著作送存制度，主要規定於第十四條及第二十二條，第十四條規定：「新聞治及雜誌之發行人，應於每次發行時分送行政院新聞局、地方主管官署及內政部、國立中央圖書館各一份。」第二十二條規定：「書籍或其他出版品於發行時，應由發行人分別寄送行政院新聞局及國立中央圖書館各一份，改訂增刪原有之出版品行者，亦同。但出版品係發音片時，得免予寄送國立中央圖書館。」對於違反該條規定不為寄送者，經催告無效，得依第三十八條第一項規定處一百元以下罰鍰。由於行政院新聞局及國家圖書館(原國立中央圖書館)事實上很難掌握所有出版品之發行，如果發行人不主動依法寄送，行政院新聞局及國家圖書館無法一一催告，縱使能夠找到發行人加以催告，由於罰鍰太輕，也起不了實際作用。

我國著作權法於七十四年以前規定，著作人應檢附著作樣本向當時之主管機關內政部辦理著作權登記獲准，始能獲得著作權保護，七十四年以後的著作權法取消「註冊保護主義」，改採「創作保護主義」，使著作人於著作完成後即享有著作權，當時雖然仍保留著作權註冊制度，但著作權註冊祇是著作完成事實或內容之證據保全手段之一，縱未註冊並不影響著作權之取得。八十七年一月二十一日新修正施行之著作權法為貫徹「創作保護主義」之原則，完全取消八十一年修正時沿襲自著作權註冊制度之著作權登記制度，著作人已無處登記之處。如今出版法又經廢止，其後的著作送存制度立時瓦解，無從要求著作人再向政府部門送存著作樣本，對文化資產保存之影響不可謂不大。

從國際相關國家之法制觀察，著作之送存制度以著作權法加以規範，並不妥適，在出版法廢止之後，「圖書館法」之制定，正可以有助於文化資產之保存。

歐洲方面，法國在一五三七年首先以法律明文要求，所有法國印製商所出版的新書都要繳存一冊至法國皇家圖書館（The Bibliotheque Royale），一方面藉以增加館藏，一方面加強管制，以確保書籍出版均是合法許可。

在英國，一五五七年瑪麗女王授權在倫敦成立「出版公會(Stationer's Company)」，一六六二年並通過印刷法（The Printing Act），明文要求所有要印刷出版的書籍要向這個公會登記，並交由公會成員(印刷商，裝訂商、書商、文具商)發行，其主要目的與著作權保護無關，而是藉此進行內容檢查，遏止違反宗教教義或政治立場不同的出版品被發行。世界第一部著作權法就是英國後來在一七○九年通過的「安法案(Statute of Anne)」。在安法案中，沿襲原有的作法，任何希望受法案保護的著作，一方面必須將著作名稱向特定部門註冊以作為創作證明，一方面要將著作送交指定的圖書館收藏，以充實館藏。這是著作權法制在一開始就採「註冊保護主義」的由來。目前，在英國著作權法規定下，六所「著作權圖書館(Copyright Libraries」」可獲得送存之圖書，其中大英國家圖書館於書籍出版一個月內可自動獲得大英國協內出版之新書或修訂新版書一冊。其餘的牛津大學巴德里圖書館、劍橋大學圖書館、蘇格蘭國家圖書館、都柏林三一學院圖書館及威爾斯國家圖書館等五所圖書館在新書出版六個月內，亦可索取一冊。

依加拿大「國家圖書館法(National Library Act)」規定，於加拿大境內發行之書籍，或於加拿大境內製作之錄音著作而其含有加拿大語文之內容者，著作人或發行人應於首次發行後一星期內，書籍檢送二份，錄音帶檢送一份，予國家圖書館。其他諸多國家亦有相似規定。

至於在美國，其著作送存制度係依附於著作權法，此一制度有其歷史背景，但違反國際著作權「創作保護主義」之原則，並不可取。在美國著作權法規定下，著作人於著作完成後即享有著作權，但依美國著作權法第407條規定，著作人應於著作首次發行後三個月內將其著作樣本送存國會圖書館之著作權局，違反者將處以美金250元之罰金，如再故意違反，得處以美金2500元之罰金。更重要地，美國著作權法第411條規定，未經向著作權局辦理著作權登記，不得提起著作權侵害之訴，而第412條亦規定，對於著作權登記以前之著作權侵害，不得請求損害賠償及律師費。該等規定被認為違反伯恩公約第五條第二項前段所定，「著作權之享有與行使不得有形式要件之要求」，也是美國遲至一九八八年三月始加入伯恩公約之主要原因之一。美國為了加入伯恩公約，最後是以修正著作權法，規定美國以外之伯恩公約會員國之國民不適用前開規定，來滿足伯恩公約之要求，至於美國人則完全依照原有規定。

筆者於一九九六年五月在美訪問美國著作權局時，曾詢問該局資深顧問何以不仿效其他國家以圖書館法或出版法規範之，干冒違反伯恩公約規定之批評，一定要以著作權法來確保出版品之送存。據其告稱，此一制度使美國國會圖書館之館藏得以執世界之牛耳，美國人以此為傲，同時，美國幅員廣大，以行政法律或處罰要求出版品之送存，效率不佳，且催告追討程序浪費政府資源。因此，縱使美國著作權法之規定造成對外國人之保護優於對美國人之保護，美國國會亦不以為意。

在我國廢止出版法後，依九十年一月十七日總統制定公布之「圖書館法」第二條規定：「本法所稱圖書館，指蒐集、整理及保存圖書資訊，以服務公眾或特定對象之設施。前項圖書資訊，指圖書、期刊、報紙、視聽資料、電子媒體等出版品及網路資源。」而其第十五條對於圖書之送存定有新規定，「為完整保存國家圖書文獻，國家圖書館為全國出版品之法定送存機關。政府機關（構）、學校、個人、法人、團體或出版機構發行第二條第二項之出版品，出版人應於發行時送存國家圖書館及立法院國會圖書館各一份。但屬政府出版品者，依有關法令規定辦理。」違反者依第十八條規定「經國家圖書館通知限期寄送，屆期仍不寄送者，由國家圖書館處該出版品定價十倍之罰鍰，並得按次連續處罰至其寄送為止。」除此之外，在政府出版品方面，「政府出版品管理辦法」第六條規定：「各機關應依寄存服務作業規定，寄送出版品至指定圖書館，辦理出版品寄存服務。前項寄存服務作業規定，由行政院研考會定之。」第七條規定：「各機關發行之出版品，除依有關法令分送外，應送行政院研考會及國家圖書館各二份，行政院秘書處及立法院國會圖書館各一份。」

以著作權法規範出版品之送存，並不妥適，出版法廢止後的著作送存制度法源已不存在，「圖書館法」完成立法程序後之送存制度已可彌補此一缺失，「政府出版品管理辦法」亦配合作政府出版品之送存要求。其實，出版品送存國家圖書館除了文化資產之傳承，站在著作人之立場，對於著作權之保護與著作內容之保存，亦有其價值。出版品送存國家圖書館，與著作權法原先著作權註冊或登記之證據保全，有相同之效果。實務上常見之情形是，著作人自己手中已無早年之著作，反而尋求國家圖書館或著作權法主管機關經濟部智慧財產局提供其原先辦理出版品送存或著作權註冊、登記之樣本，以進一步利用。因此，著作人一完成著作即將樣本送存國家圖書館，對於文化資產之傳承與著作權之保護均有其助益，在「圖書館法」完成立法程序後，著作人應更積極將其著作樣本送存國家圖書館。