合理使用範圍協議失敗的宿命

94.05.13.完成  113.02.13.最後更新
有著作權 侵害必究
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著作權專責機關經濟部智慧財產局94年4月1日正式宣告，協議多時的「圖書館合理影印範圍」及「學校授課需要合理影印範圍」，終告失敗，該局暫不繼續處理該項協商工作。這項著作權法所定的良法美意，被證明在臺灣目前是不可行的，究竟是甚麼原因，導致失敗的結果，值得探究。

著作權法先賦予著作人著作權，但為公益之考量，又以「合理使用」規定限制著作財產權之行使。「合理使用」形成之原因，有因為係私人非營利之使用，有基於隱私權之保護，有因為公益之考量，也有促進學術、教育、新聞自由等之因素，甚至是基於授權成本不敷授權所得的考量，但依國際所遵行之伯恩公約第九條第一項所樹立的原則，總是必須1)「僅限於相關特定之情形下」；2)「未與著作之正常利用相衝突」；且3)「不致於不合理地損害著作人法定利益」。

一般人常問，到底合理使用的範圍在那裡？一本書可以印幾頁？課堂上可以印多少東西給學生參考？普遍存在的看法是，法律定得不清楚，讓大家動輒觸法，負擔刑責，所以著作權法是惡法。

「合理使用」是著作權法制中的「黑洞」，因為法律無法明確規定使用多少是「合理使用」，而其認定又常因各種利用情形不同，或隨著科技的發展，隨時會有不同的結論。尤其是不是「合理使用」涉及有無侵害著作權，最終是司法判決的權限，行政機關不願越俎代庖，替法院判斷，以免誤導，應可以理解。另一方面，行政機關若是可以決定合理範圍，也可能造成強將權利人的權利，拿出來免費與他人分享，這是慷他人之慨的作法，並不適宜。

著作權法第六十五條第二項對於「合理使用」，僅能規定抽象的原則，讓法院於個案作彈性認定，包括(1)利用之目的及性質，包括係為商業目的或非營利教育目的；(2)著作之性質；(3)所利用之質量及其在整個著作所占之比例，以及(4)利用結果對著作潛在市場與現在價值之影響等。

這樣的規定無法滿足民眾的期待，於是九十二年七月修正的著作權法，增訂了第六十五條第三項及第四項：「著作權人團體與利用人團體就著作之合理使用範圍達成協議者，得為前項判斷之參考。」「前項協議過程中，得諮詢著作權專責機關之意見。」這項修正是參考美國一九七○年代的實務作法，使著作權人團體與利用人團體，得諮詢著作權專責機關之意見，就著作之各種合理使用範圍，事前以通案方式達成協議，作為個案之遵循，避免利用人因合理使用範圍不明確而無所適從。著作權專責機關僅扮演提供諮詢意見的角色，對雙方並無拘束力，而此種協議也僅是一種「君子協議(Gentleman Agreement)」，著作權人對於利用人在各種合理使用範圍協議內之利用，不會主張權利，縱使主張權利，司法機關基於該協議之存在，雖該協議對其不具法律上之拘束力，通常也會尊重。至於超越該協議範圍之利用，並不必然構成侵害著作財產權，法院如盱衡全案事實，認其係屬於合理使用，仍有自由獨立判斷之空間。如在個案中之任一方當事人認該合理使用範圍協議有修正必要，則應向所屬團體反應，透過團體協議管道進行修正。此一新制實為解決合理使用爭議不得不然之作法，有賴著作權人團體與利用人團體，本於最大善意與公益之考量，進行團體協議，以利各方遵循而減少訟累。

事實上，法律修正通過後，經濟部智慧財產局就很積極地要協調各方就合理使用之範圍進行協議，立法院也曾在九十三年八月再度修正著作權法時，通過一項附帶決議，要求「智慧局有關協助權利人與利用人就圖書館影印、教學用影印及教育機構遠距教學之利用合理使用範圍之界定，應於九十三年十二月三十一日前完成之。」經濟部智慧財產局乃針對著作權法第48條第1款規定，研擬「圖書館等文教機構以影印之方法重製著作之合理使用範圍協議草案」，使圖書館等應閱覽人供個人研究的要求下，在該著作的一部分(總頁數10%)範圍內，得以影印的方法重製後，提供重製物給閱覽人；另依當時著作權法第46條規定，研擬「依法設立的各級學校為授課需要影印書籍的合理使用範圍協議草案」，規定學校老師得影印補充教材之範圍。教育部作為圖書館法及教育主管機關，對「學校授課需要合理影印範圍」，也曾大力協助推動，但合理使用畢竟是權利人與利用人間的事，著作權人團體與利用人團體才是協議是否成功的主要原因。

照理說，確定合理使用範圍，有利合理使用與授權利用界線的釐清，避免爭議發生，是一項對於大家都有利的事，各方都應盡力達成，但事後觀察發現，似乎只有經濟部智慧財產局在過程中最積極，實際受到影響的著作權人團體與利用人團體，反而不是那麼熱衷，「橘越淮成枳」，這一協議機制在臺灣竟是不可行。

首先面臨的問題是，著作權人團體與利用人團體在何處？合理使用範圍的協議，協議者要有代表性，否則少數人的協議結果不被大多數人所接受，也是枉然。著作權人團體由於多屬商業經營團體，基於利益之結合，平日即有運作力強的團體存在，尚無困難；在利用人團體方面，個別的利用人平日苦於合理範圍不明確，在能夠表達意見時，卻又不是很明瞭法律規定與協商運作，代表公眾利益的公益團體在我們的社會仍是鬆散而無組織，對於這一重要議題反而是出奇的冷漠，少有積極反應。最後是形成經濟部智慧財產局一頭熱，最具利害關係的利用人團體反應冷淡。

合理使用範圍能否協議成功，要視能從中獲得最大好處的一方是否致力推動。協議的參與者包括經濟部智慧財產局、著作權人團體與利用人團體。經濟部智慧財產局在法案建立這樣一套協議機制後，其實已經脫離火線。過去各方不明瞭合理使用必須個案由司法機關判斷的特性，責難主管機關法律訂定不明確，如今法律明文規定將問題的解決交給著作權人團體與利用人團體，能夠協議成功，固然可喜，不能達成協議，也可以證明連當事人都無法解，自然不能責怪第三人的主管機關。

著作權人團體如何看待合理使用範圍的協議？在現行法制之下，著作權人團體在心態上可以說是且戰且走，表面上不必抗拒協議，但實質上也不必太積極。合理使用範圍確定，固然可以使著作權人不必為是否合理使用之爭議，與利用人進行爭訟。不過，合理使用範圍不明確，著作權人隨時可以主張權利，利用人反而可能因懼怕發生侵權爭議，而不敢利用，或要等到獲得著作權人授權才敢利用，這兩種結果都有利於著作權人。

在美國的著作權法制，對於是不是合理使用發生爭議時，由於不是惡意重大的侵害行為，縱使損害重大，檢察官通常也不會允許提起刑事訴訟，著作權人僅能透過民事訴訟主張權利，卻不一定能獲得好處。所以，透過合理使用範圍的協商，可以將風險置於可以控制的範圍內。反觀在我國現行法制下，公訴中的「微罪不舉」限於損害輕微的侵害，不包括重大損害但無重大惡意的侵害，「微罪不舉」的可能性不高，著作權人還有自訴的權利，「微罪不罰」的可能性亦不多見，著作權人只要提起刑事訴訟，不管是不是合理使用，利用人不願承擔敗訴的牢獄或前科風險，早早棄甲曳兵，和解付費了事，著作權人既然隨時勝券在握，當然不可期待其積極推動協議。

利用人團體除了組織比較鬆散之外，也有另一考量，擔心原本模糊的合理使用範圍透過協議之後，過於明確，反而縮小其範圍。例如，著作權人團體可以接受的圖書館影印書籍範圍是十分之一，但在個案中也許五分之一以下也仍會合於合理範圍，則十分之一的協議反而使利用人喪失更大的合理使用空間。

可以想見，協商過程中，利用人團體希望要得多，權利人團體希望給得少。著作權人團體且戰且走，刑罰規定讓他們有恃無恐，不會太積極。利用人團體鬆散，又對縮小合理使用範圍有所疑慮。這樣的情況要使協議成功，就有一點緣木求魚了。

筆者任職教育部時，曾於教育部「98年度保護校園智慧財產權跨部會諮詢小組第2次會議」中反應學校意見，要求智慧局重新協調合理使用範圍明確化，當時會議曾決議：「請經濟部智慧財產局錄案研議，俟獲具體結論後函知本部，俾教育部函轉各大專校院知悉。」經濟部智慧財產局於99年2月3日及5月7日邀請權利人團體及相關單位召開「推動學校與權利人團體就『依法設立之各級學校為授課需要影印書籍之合理使用範圍』達成協議座談會」，筆者於會中說明，此一協議目的在釐清著作權法既有合理使用的規定及合理使用的界線，而非要求不付費，俾使學生、老師安心利用著作，如超過合理使用範圍則應予付費，以建立合理使用的授權機制。然而，99年06月29日中華民國大專教師協會函智慧局表示，經其內部討論並徵詢各大專教師會之意見後，認為不需簽訂協議，回歸著作權法合理使用之判斷基準即可。智慧局認為，由於本案主體性係在權利人及利用人雙方，而協議之推動重在雙方互相溝通達成共識，如現階段利用人關鍵性代表即中華民國大專教師協會已無需訂定協議，智慧局尊重其意見，暫不續處此項協商工作。(智慧局99.07.13.智著字第09900062210號函)，經濟部智慧財產局的第二次努力依就沒有成功。

合理使用範圍協議失敗，其實是一種宿命。沒有結果，也算是一種結果。對於主管機關經濟部智慧財產局而言，法制上的協議制定已釐清其不必對合理使用不明確負責，著作權人團體與利用人團體都不能夠協議成功，作為第三人的主管機關已經主動出面引導協議，獲得冷淡回應，至少已經仁至義盡，下回再有爭議，利用人團體自己要再說服著作權人團體進入協議，主管機關只須提供諮詢意見，再不必強力介入，未嘗不是一種解套。

[附錄一]

經濟部智慧財產局函示

中華民國94年04月01日智著字第09400020960號
主旨：有關本局協助學校與權利人團體就「依法設立之各級學校為授課需要影印書籍之合理使用範圍協議」進行協商一案，請查照。
說明：本案經本局於94年3月15日召開第2次座談會，會中部分參與協商之單位主張現階段不需要訂定協議，回歸著作權法合理使用規定「個案認定」即可。由於本案本局之角色僅在提供諮詢意見，現階段尊重雙方意見，爰暫不續處此項協商工作。

[附錄二]

經濟部智慧財產局函示

中華民國94年04月01日智著字第09416001350號函示
主旨：有關本局協助圖書館界與權利人團體就「圖書館等文教機構以影印之方法重製著作之合理使用範圍協議」進行協商一案，請查照。
說明：本案經本局於94年3月15日召開第2次座談會，會中部分參與協商之單位主張現階段不需要訂定協議，回歸著作權法合理使用規定「個案認定」即可。由於本案本局之角色僅在提供諮詢意見，現階段尊重雙方意見，爰暫不續處此項協商工作。