有線廣播電視法修正草案關於必載條款之修正討論

99.06.14.完成
有著作權 侵害必究
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國家通訊傳播委員會NCC於99年4月2日預告「有線廣播電視法修正草案」，其中第33條維持現行條文第37條之「必載」規定，修正後改為公共電視為免費必載，無線台部分改為主頻必載，取消免費，需協商授權，有線電視系統業者不得停止轉播。第1項及第2項規定系統經營者對於公共電視之節目及廣告，有全部必載之義務，且免付著作授權費，不構成侵害著作權，另同條第3項及第4項規定系統經營者應同時轉播民營無線電視事業指定之一個頻道節目及廣告，不構成侵害著作權，但應與民營無線電視事業就指定頻道之授權條件進行協商，惟雙方均不得以授權條件未完成協商為由，拒絕轉播。

詳細條文如下：

系統經營者應同時轉播依法設立之公共電視之節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
系統經營者為前項轉播，不構成侵害著作權，免付著作授權費，亦不得向訂戶收取任何費用。
系統經營者應同時轉播民營無線電視事業指定之一個頻道節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
系統經營者為前項轉播，不構成侵害著作權，並應與民營無線電視事業就指定頻道之授權條件進行協商。雙方不得以授權條件未完成協商為由，拒絕轉播。
系統經營者轉播民營無線電視事業指定頻道以外之頻道節目時，應與無線電視事業協商之。
為保障客家、原住民語言、文化，主管機關得視情形，指定系統經營者，免費提供固定頻道，播送客家語言、原住民語言之節目。

著作權專責機關經濟部智慧財產局針對NCC草案則提出甲、乙兩案對策。

甲案：
系統經營者應同時轉播依法設立之公共電視之節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
前項轉播，應由公共電視基金會取得於系統經營者之轉播平台公開播送之授權。
系統經營者應同時轉播民營無線電視事業指定之一個頻道節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
前項轉播，應由民營無線電視事業取得於系統經營者之轉播平台公開播送之授權。
系統經營者應與民營無線電視事業就指定頻道之授權條件進行協商。雙方不得以授權條件未完成協商為由，拒絕轉播。
為保障客家、原住民語言、文化，主管機關得視情形，指定系統經營者，免費提供固定頻道，播送客家語言、原住民語言之節目。

乙案：

系統經營者應同時轉播依法設立之公共電視之節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
系統經營者應同時轉播民營無線電視事業指定之一個頻道節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。
系統經營者應對前二項被轉播著作之著作財產權人支付該著作一般經自由磋商所應支付合理之使用報酬。但契約另有約定者，從其約定。
為保障客家、原住民語言、文化，主管機關得視情形，指定系統經營者，免費提供固定頻道，播送客家語言、原住民語言之節目。

關於有線廣播電視必載無線廣播電視之理由，NCC特別強調，無線電波是國家之稀有資源，收看無線台節目乃國民基本權利，必載規定合理化一方面照顧到無法收視之民眾，同時也呼應民意代表關於不同平台技術應有相同待遇之期待。

無線電視業者方面對於節目能擴大接觸面，肯定草案維持既有之必載規定，對於草案將必載之協商與付費機制明定於條文中，有利於己，自然樂觀其成。

代表公眾利益之台灣媒體觀察教育基金會及媒體改造學社，基於公眾接觸資訊之立場，始終認為除了公共電視集團所有頻道應該必載外，所有民營無線電視台也都應該必載，不能剝奪全民收看現有無線電視台的權利。

然而，關於系統經營者必載無線電視之廣告及節目，涉及頻道業者、著作權人及系統業者之三方權利義務關係，NCC之草案僅處理頻道業者及系統業者間之權利義務關係，並未考量最重要之著作權人權利。

九十二年七月九日修正前之著作權法第五十六條之一第二項規定：「有線電視之系統經營者得提供基本頻道，同時轉播依法設立無線電視臺播送之著作，不得變更其形式或內容。」該條是八十七年間，配合有線廣播電視法「必載」規定而增訂，惟因其得不經著作財產權人同意，且屬免費轉播，與伯恩公約第九條及世界貿易組織「與貿易有關的智慧財產權協定」第十三條有關合理使用的規定不符，引起其他國家關切，而於九十二年七月九日修正之著作權法中刪除。然而有線廣播電視法第三十七條規定並未配合修正，仍導致我國有違反國際著作權公約之虞。

著作權法雖然賦予著作權人各種著作財產權與著作人格權，但簡而言之，大致可分為「控制著作被利用之權」與「利益分配權」二種。有線廣播電視法第三十七條規定不是不可以有「必載條款」，惟其公共性必須強於私權之保護，亦即一旦著作權人在市場機制下，合意授權無線電視臺播送其著作，法制設計上，基於廣大公眾接收無線節目之公共目的考量，就可以限制著作權人的權利，剝奪其「控制著作被利用之權」，使依法設立之廣播機構，就既有廣播電視頻道做同步二次完整利用，著作權人不可以不同意其著作被轉播。至於著作權人之「利益分配權」，則不得併予剝奪，否則著作權人喪失了從其他傳輸管道取得利用對價之機會，對其並不公平。

頻道業者雖獲得著作財產權人之授權，可對特定地域之公眾傳輸其著作，系統業者縱使依必載規定，對相同地域之公眾傳輸頻道業者之廣告及節目，致利用到相同著作內容，對著作財產權人而言，系統業者與頻道業者仍屬不同之利用人，必須分別支付使用報酬。亦即，縱使系統業者與頻道業者公開播送之對象重疊或同一，系統業者與頻道業者仍應就其各自之利用，分別支付使用報酬。

NCC之有線廣播電視法修正草案第33條第2項關於系統經營者必載公共電視節目及廣告規定：「系統經營者為前項轉播，不構成侵害著作權，免付著作授權費，亦不得向訂戶收取任何費用。」有二項缺失：
(一)其限制著作權人「控制著作被利用之權」固有其公共政策之正當性，惟進一步剝奪著作權人之「利益分配權」，並不洽當。
(二)其以「不得向訂戶收取任何費用」，作為「免付著作授權費」之基礎，實係慷著作財產權人之慨。

NCC之有線廣播電視法修正草案第33條第4項關於系統經營者必載民營無線電視節目及廣告規定：「系統經營者為前項轉播，不構成侵害著作權，並應與民營無線電視事業就指定頻道之授權條件進行協商。雙方不得以授權條件未完成協商為由，拒絕轉播。」有四項缺失：
(一)民營無線電視事業僅獲得著作財產權人非專屬授權播出著作，依著作權法第三十七條第三項規定，並無權再授權他人利用著作。
(二)我國仍未建立鄰接權制度保護廣播電視機構就其播出頻道內容之權利，該項規定是否在著作權法之外，欲承認廣播電視機構之鄰接權？
(三)本項完全未述及著作財產權人之使用報酬，對著作財產權人之「利益分配權」完全漠視，並不洽當。縱使其係要求民營無線電視事業除必須向著作財產權人取得自己播出著作之非專屬授權外，尚須進一步為系統經營者之必載取得授權，亦應明文規定。
(四)雖然實務上也可能由頻道業者為系統業者一併處理授權事務，然此係自由市場現階段運作之現況，未來非屬必然。市場運作係自由經濟之結果，立法強制要求成為法律上之義務，意義迥然不同。立法要求民營無線電視事業為系統經營者之必載，先行代為向著作財產權人取得授權，並無道理。蓋民營無線電視事業向著作財產權人取得自己播出著作之授權，已支付相當對價，若還要進一步為系統經營者之必載取得授權，等於是增加自己之授權成本而有利於他人，已介入競爭市場，且違反自由經濟之運作。

NCC之思考基礎顯然是認為，頻道業者既獲得著作財產權人之授權，可對特定地域之公眾播送其著作，後續之其他播送都在授權範圍內。而系統業者也認為他們僅係協助頻道業者對特定地域之公眾傳輸節目，不管是商業授權或是必載規定，必須由頻道業者負起所有後續系統業者傳輸之授權事務，系統業者無須負責取得授權，尤其是在必載條款之下，法律強制使頻道業者占了系統業者之頻道，還要系統業者付費給著作權人，更無道理。這樣的思維在市場之運作或有道理，但在法律上明文規定系統業者因必載頻道規定，就可以免費利用他人著作，並無道理。若這樣的思考成立，則旅館、學生宿舍接收有線無線節目，再同步轉播，也都在著作財產權人授權有線無線廣播之範圍內，何以智慧局要解釋為公開播送或公開演出他人著作？

智慧局之甲案與NCC之草案有同樣缺失，強令公共電視基金會或民營無線電視事業為系統經營者之必載，先行代為向著作財產權人取得授權。實則，必載條款係以「公眾接觸資訊」為公共政策之落實，而非為提高公共電視或民營無線電視之收視率利益，草案強迫頻道內容被系統業者必載，又強使頻道業者為系統業者處理授權事務，系統業者必載他人著作，不必洽談授權，也不必支付權利金，並無道理。

智慧局之乙案較符合必載之法理，亦兼顧三方利益，惟第一項至第三項條文文字建議修正成第一項及第二項如下：「系統經營者應同時轉播依法設立之公共電視及民營無線電視事業指定之一個頻道節目及廣告，不得變更其形式及內容，並應列為基本頻道。但經主管機關許可者，不在此限。 系統經營者應對前項被轉播著作之著作財產權人支付該著作一般經自由磋商所應支付合理之使用報酬。但契約另有約定者，從其約定。」

市場機制到底如何運作，要尊重市場，但有線廣播電視法要如何規範必載條款對於著作權人利益之安排，要以著作權法規定為依據，而不是牽就既有市場，因為市場機制會改變，著作權法規定卻不得忽視。頻道業者與系統業者要如何分配著作利用之使用報酬，是全由頻道業者負責，還是頻道業者與系統業者各自分擔，由市場機制運作，但法律不能推翻著作權法之既有規定，認為系統業者沒有公開播送他人著作，或是明定頻道業者必須為系統業者處理授權費用。