公共出借權Q&A
作者：章忠信
有著作權，侵害必究
完成日期 108.06.28 113.09.12.
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寫在前面：
「公共出借權(public lending right, PLR)」自109年1月1日起至112年12月31日止，由教育部在國立臺灣圖書館及國立公共資訊圖書館兩個國立公共圖書館試辦三年。
PLR被定位為文化政策之一環，故第一期的政策規劃由文化部研議，教育部則參考文化部之「公共出借權制度設計方案」，研擬「國立公共圖書館試辦『公共出借權』實施計畫」執行試辦，兩部共同成立「試辦公共出借權專案小組」推行試辦作業，並由國立臺灣圖書館與國立公共資訊圖書館共同執行，以兩館為試辦場域推動試辦實施計畫。
第一期試辦計畫結束後，文化部根據第一期試辦經驗，調整研擬「文化部公共出借權第二階段試辦計畫」，擴大及於直轄市立圖書館，並與圖書送存制度連結，依據圖書館法完成送存國家圖書館的圖書，才能納入補償酬金申請範圍。第二期計畫自114年1月1日起開始執行，至116年12月31日止，執行成果將做為嗣後評估逐步擴大辦理之依據。
為使各方認識PLR的本質，以下陸續以簡要之Q&A，介紹PLR制度及相關疑義之可能因應做法。這是我個人對於PLR制度之觀察分享，不代表任何一方之政策，尤其可能與政府政策及實施作為並不一致，由於可能不夠精準，或有些遺漏，歡迎各方指正或提問，進行滾動修正增訂。
Q：甚麼是「公共出借權(public lending right, PLR)」？
A：PLR是指政府經營公共圖書館，讀者到圖書館借閱大量圖書而不必買書之後，造成著作人重大損害。所以，由政府編列預算，補償著作人重大損害，以維護社會公平正義，並鼓勵著作人繼續創作。
我國試辦中的PLR制度，將出版社納入補償對象，使其能分享30%補償酬金，一方面是這項制度係出版社所遊說推動，另方面是出版社若能在此制度上扮演「粽子頭」的角色，協助旗下著作人申請及收受、分配補償酬金，將有助PLR制度於我國之成功。
Q：PLR是著作權嗎？
A：著作權法制在立法時，已經確認不給著作人公開出借權。也就是說，任何人將圖書借給公眾，不必取得著作人同意，甚至著作人無權反對。所以，PLR不是著作權，只是基於公共圖書館將圖書大量借給公眾，造成著作人重大損害，對著作人不公平，應由政府特別編列預算，另外給予適當之補償。
Q：PLR是補償金？還是酬金？
A：著作權法制在立法時，基於圖書館促進知識分享，有利公眾接觸資訊，翻轉社會階層等公共利益之立法政策考量，已經確認不給著作人公開出借權，也就是說，將著作物出借給公眾，不必取得著作人同意，相對地，著作人無權反對任何人出借其著作物給公眾。所以，PLR不是權利，其所支付的就不會是屬於使用報酬之酬金(remuneration)，只是基於公共圖書館將圖書大量借給公眾，造成著作人重大損害，對著作人不公平，才由政府特別編列預算，另外給予適當之補償金(compensation)，降低著作人之損失，獲得社會公平利益之均衡。
目前，政府是以「補償酬金」形容這一筆費用，似乎認為是屬於「具補償性質之酬金」，這樣的用詞是否妥適，尚待進一步討論。一般而言，「酬金」係「權利」之對價，相對豐厚，「補償金」則係對於實質損害稍作「補償」，避免產生嚴重不公。PLR既不是著作人的著作權，而只是透過「補償」方式，彌補公共圖書館對著作人造成之實質不公平，既不是使用報酬，也不是損害賠償，金額自不會太高。目前，我國PLR制度是公立圖書館每借出去一本書，就由政府編列新臺幣3元，補償著作人及出版社之市場損失。
Q：PLR是圖書館每借出去一本書，都要編預算補償著作人及出版社嗎？
A：PLR只是要針對公共圖書館出借著作物，對著作人在出版市場所造成之損失，加以彌補。又因為出版社的利益與著作人相同，也希望出版社在PLR制度中，發揮「粽子頭」的角色，協助旗下著作人申請及收受、分配補償酬金，目前的試辦計畫，是將著作人及出版社列為補償對象。
理論上，並不是公共圖書館每借出去一本書，政府都要編預算補償著作人及出版社的損失，而是只針對圖書被借出去達到一定次數的那部分。例如，若將重大損害的門檻，設定在一本書一年被借出去超過5次以上者，當一本書一年只被借出去3次，就完全不予補償；若一本書一年被借出去15次，就只補償10次。不過，目前的試辦計畫，是一本書每被借出去一次，政府就補償3元，沒有出借次數的門檻，其中，著作人分配到七成，出版社分配到三成。
Q：PLR是補償著作人，還是補償出版社？
A：PLR之本意，是要補償創作來源之著作人，鼓勵其繼續創作，但因為這項試辦計畫是出版社遊說辦理，而出版社對圖書發行貢獻卓著，出版社的利益與著作人相近，也希望出版社在PLR制度中，發揮從源協助的功能，目前的試辦計畫，是將著作人及出版社列為補償對象，使得承擔出版事務重要工作及協助PLR之出版社，也能獲得一定比例之補償。
Q：PLR是否適用於外國出版業出版的我國人著作？
A：理論上，PLR應僅適用於我國公共圖書館所出借之我國人著作，不管我國人著作是交給本國還是外國出版社出版，至於外國人著作，則必須適用互惠原則，也就是說，若該外國人之本國有賦予我國著作人公共出借權，我國才會將該外國人之著作納入PLR制度。
目前，試辦計畫規定，PLR之補償酬金領取資格者僅限於我國著作人及出版業，故PLR僅適用於我國人交給我國出版社的著作，不適用於外國出版業出版的我國人著作，也不適用於外國人著作。
Q：著作人已經賣斷他的著作財產權給出版社或他人時，PLR還要補償他嗎？
A：不管著作人是否仍享有著作財產權，PLR仍會補償著作人。因為，沒有著作人，就沒有著作，這是PLR照顧著作人的核心價值，要鼓勵著作人繼續創作，不因著作人已經賣斷他的著作財產權給出版社或他人而受影響。
PLR制度是源自北歐國家，而歐洲人對於著作權這項著作人的天賦人權，到底能不能讓與，是有疑慮的。所以，PLR制度也在這個思維之下，要補償創作主體的著作人，不是著作權人或出版社，這樣的思維，就是要降低有錢的人會想要買斷著作人著作權的意願。
即使是音樂著作，源自歐洲的著作權集體管理制度也有一項要求。不管詞曲作家是否已將其著作權讓與唱片公司等財團，著作權集體管理團體收到的使用報酬，都要分50%給詞曲作者。這項制度也是要遏止唱片公司買斷詞曲作家著作權的誘因。
Q：一本書版權頁上有註明文章的著作人及繪圖的著作人，是不是這些著作人都應該享有PLR的補償？
A：PLR是要補償著作人，一本書會有很多著作人，而PLR要補償的著作人，只能是共同作者，而不是出現在這本書裡的所有著作的著作人。一本書裡會有文字、圖、照片、詞曲等等，但他們的著作人未必是這本書的共同著作人，而可能只是因為授權或合理使用而被使用在書裏面。
關於共同著作人，著作權法第八條規定︰「二人以上共同完成之著作，其各人之創作，不能分離利用者，為共同著作。」並不是所有由二人以上所共同完成之著作，就可稱為共同著作，必須在主觀上，著作人間要有一同創作之合意，客觀上，還要各著作人之創作不能分離利用，才是共同著作。
因此，必須是這些人有一起創作一本書的意思，而且創作結果沒辦法分離利用，才會是共同著作人，一起受PLR的補償。例如，漫畫書、繪本書的文字撰寫者及繪畫者是共同著作人，可以分享該本書的補償金。如果是將別人的童謠拿來繪圖，童謠著作人及繪圖著作人不是共同著作人，只有繪圖者能成為PLR的補償金對象。
不過，實務上，因為不容易區隔到底是共同著作的著作人，還是經由授權或合理使用而利用他人著作，就導致只要列名的著作人，都可以分享這本書的補償酬金。
Q：PLR是補償本國著作人？還是補償本國語文的著作？
A：PLR是因為公共圖書館的經營，對著作人利益造成重大損害，由政府編列預算補償，所以，是要補償本國著作人，而不是補償本國語文的著作。也就是說，只要是本國的著作人，不管他的著作是以何種語言呈現，都可列入補償。
Q：圖書被借出圖書館的天數，會影響PLR的計算嗎？會不會有人以頻繁借閱行為投機領取補償？
A：讀者閱讀天數不是PLR的重點，因為圖書出借次數，才會影響銷售市場，讀者閱讀天數並不會影響銷售市場。事實上，因為補償金額不高，找個工讀生來借書以提高出借率的投機行為並不划算，所以不必擔心這項弊端之可能性。
Q：PLR是否補償翻譯作者？
A：PLR是因為公共圖書館的經營，對著作人利益造成重大損害，所以才由政府編列預算補償之。翻譯作者也是著作人，應該也在補償範圍內。因為公共圖書館出借的書是翻譯本，而非原著作，故PLR補償翻譯者，與原著的著作人無關。
第一階段的試辦計畫，原先並沒有將翻譯著作納入，而必須是原著作，第二階段的試辦計畫已將本國翻譯者納入。
Q：PLR是否要補償原作者還是改作者？還是原作者及改作者都要補償？還是只要改作的書有出現原作者的姓名，才需要補助？
A：著作權法第六條規定：「就原著作改作之創作為衍生著作，以獨立之著作保護之。衍生著作之保護，對原著作之著作權不生影響。」
PLR是否要補償圖書館借出去的書的著作人及出版社，所以，如果借出去的書是改作的書，例如，將10萬字的長篇小說，改編為童書，童書被借出去，則只需補償童書的著作人及出版社，不必補償長篇小說的著作人及出版社。
至於改作的書上註明原著的著作人方面，著作權法第16條規定，著作人對於他的著作，有自行決定如何標示姓名的權利，這項權利也及於依他的著作所改作的衍生著作。所以，衍生著作依法應該標示原著作的著作名稱及著作人姓名，但PLR是要補償出借的書的著作人及出版社，不宜因為衍生著作上有原著作的著作人姓名，就認為衍生著作出借後，原著作的著作人及出版社也應加以補償。
Q：PLR是否適用於私立大學圖書館或私人圖書館？
A：PLR是由政府編列預算，補償公共圖書館出借圖書對著作人造成之重大損害，原則上，並不適用私立大學圖書館或私人圖書館。不過，若要比照政府編列預算補助私立大學的思維，認為私立大學圖書館或私人圖書館是補政府預算不足以廣設公共圖書館之缺口，要將私立大學圖書館或私人圖書館納入PLR，亦未嘗不可。
Q：PLR的補償金是依著作人補償，還是依圖書補償？
A：PLR是補償一本書籍的著作人及出版社，所以，是依圖書出借情形補償著作人及出版社。一位著作人所完成的不同圖書，或同一本圖書由不同出版社出版，都會有不同出借次數，所以是各自分別計算。不過，對於同一位著作人的補償酬金，在發放時，會併同計算是否達到發放門檻的30元。
Q：PLR對於數人共同完成的圖書，或是書籍中有使用他人的圖片、照片或其他著作時，要怎麼發放及分配補償金？
A：PLR是依據一本圖書的出借數量計算補償金，至於數人共同完成的圖書，或是書籍中有使用他人的圖片、照片或其他著作時，著作人之間要怎麼分配補償金，是他們內部的事情。一般而言，最重要之著作人會列為第一著作人，補償金可以發放給第一著作人，再由相關共同著作人內部自行分配。這些著作人在分配時，只要掌握PLR是補償圖書市場之損失之原則，就很容易知道誰應該分得多少比例。
Q：PLR要如何確定誰是著作人？出版社或著作人可以出具證明證實誰才是真正著作人嗎？
A：一本書的著作人是誰，是事實認定問題。不過，依據著作權法第十三條規定，如果一本書版權頁已註明誰是著作人，法律上就推定他是著作人。一般而言，讀者也是根據書本上之版權頁認定著作人。為避免爭議，PLR目前的作法是以版權頁之註記來決定誰是著作人及出版者。
Q：PLR要補償過世著作人的繼承人嗎？
A：PLR是要補償著作人因公共圖書館之經營對其產生之重大損害，以維護社會公平正義，並鼓勵著作人繼續創作。所以，過世的著作人無法繼續創作，也無從補償，著作人的創作能力也與繼承人無關，繼承人應不在PLR補償範圍。又如著作人已過世，出版社也無從領取補償。
Q：共同著作人中有人過世或行蹤不明，他的PLR補償酬金歸誰？
A：PLR是補償一本書籍的著作人，以鼓勵創作，當共同著作人中有人過世或行蹤不明，他的PLR補償酬金就不必發給，其他共同著作人只能領得自己應領的部分。
Q：同一著作人有不同筆名，或不同人使用相同筆名，PLR補償酬金如何計算？
A：PLR是補償一本書籍的著作人，以書為基礎，確認著作人。所以，同一著作人有不同筆名，或不同人使用相同筆名，並不會影響PLR補償酬金之發放。也就是說，以筆名發表之著作人，可以透過各種方式證明自己是該圖書之著作人，而不管他人是否與自己使用相同筆名。
Q：PLR是否應及於電子書之出借？
A：PLR起源於實體書之環境。在實體書的環境中，著作權法在立法政策上，考量圖書館對公眾提供資訊之公眾利益，故意不讓著作人有權禁止圖書館出借書籍給讀者。然而，圖書館每出借一本書籍給讀者，就可能造成著作人的書籍在市場上會少賣一本，形成不公平現象。於是，為彌補著作人這項損失，就在著作權之外，另行賦予著作人一項公共出借權，要求政府編列預算，當公共圖書館每出借一本書籍給讀者，就由政府支付著作人一筆補償酬金。雖然說是公共出借權，但其實未必是一項真正的權利，因為著作人依舊無權禁止圖書館出借書籍給讀者，也無權向圖書館要求補償酬金，而是由營運公共圖書館的政府，編列預算補償公共圖書館對著作人所造成的損失。由於是著作人沒有權利之下的補償，不是著作人享有權利的對價的使用報酬，所以補償酬金額遠低於著作權的使用報酬，甚至於如果不是圖書館借出達一定次數的書籍，對著作人沒有造成重大損害，根本無需補償。只是目前試辦計畫中，並沒有設定補償門檻，圖書凡是借出去一次，就給予補償酬金，但未達新臺幣30元以前，暫不發放，避免發放成本高於補償酬金。
理解PLR之起源及設計思維，當圖書出版進入電子書環境後，PLR是否要將電子書納入，就要視電子書之行銷模式是否等同實體書而定。也就是說，如果電子書是以一般賣斷方式成為圖書館館藏，著作人無從再自圖書館出借電子書給讀者之程序中有獲利機會，而且電子書出借會影響實體書或電子書之賣斷市場，則將電子書納入PLR就有道理；反之，如果電子書不是以一般賣斷方式成為圖書館館藏，而是依讀者閱讀次數計價收費，或是以類似公播版之較高價方式行銷電子書，著作人係依著作權法第37條之授權利用方式自圖書館出借電子書給讀者之程序中有獲利機會，完全符合電子書按次收費或類似公播版之行銷市場機制，沒有因為圖書館之圖書出借公眾經營而受不利影響，則將電子書納入PLR就沒有道理。
Q：PLR是否適用外國著作人？
A：因為不是每個國家都有PLR，所以，應該僅限本國人才能受PLR之保護，外國人則採互惠原則，必須某一個國家保護我國人的PLR，我國才保護該國的著作人。
目前試辦中的PLR制度，並未將外國著作人納入補償範圍。
Q：PLR要主動將補償金發放給著作人或出版社嗎？
A：PLR是要補償著作人因公共圖書館之經營對其產生之重大損害，以維護社會公平正義，並鼓勵著作人繼續創作。所以，PLR只要公告符合資格之著作人或出版社，由著作人或出版社提出申請，不必主動將補償金發放給著作人或出版社。
Q：PLR是由圖書館直接將補償金發放給著作人及出版社嗎？
A：PLR是政府一方面有義務設立公共圖書館，另方面應該就公共圖書館之經營對著作人及出版社造成之損失，對著作人及出版社提供補償。所以，不是公共圖書館對著作人及出版社提供補償，而是政府對著作人及出版社提供補償。各國PLR之運作，都是由政府透過語文類之著作權集體管理團體(collective management organization, CMO)來運作，由他們負責將補償金發放給著作人或出版社，而不是由著作人或出版社向圖書館領款。CMO會從補償金中扣除一些行政管理費，作為運作PLR之必要支出。也有一些國家是透過政府成立之組織，負責運作PLR。
目前，我國的PLR試辦計畫，第一期是由國立公共資訊圖書館接受教育部委託辦理，容易被誤解為是國立公共資訊圖書館支付補償酬金給著作人及出版社，第二期由文化部主辦，教育部協辦後，教育部藉由圖書館系統協助提供圖書出借統計數據，文化部負責試辦計畫研擬、營運及支付補償酬金，權責較為分明。
Q：PLR之補償酬金是由著作人還是出版社提出申請？
A：由於著作人與出版社之關係如何，狀況不一。PLR之補償酬金應由著作人與出版社各自申請，但也不排除出版社取得著作人之授權，代為一起申請，降低行政成本。
Q：如何確認PLR補償酬金申請人之著作人身分？
A：PLR是補償一本書籍的著作人，以圖書為基礎，確認著作人。著作人可以透過各種方式證明自己是該圖書之著作人，並由主辦單位將補償酬金匯入以其本名開立之金融機構帳戶，以金融機構之帳戶開戶徵信機制，確認其身分，降低冒領風險。
Q：圖書館不外借之圖書，是否納入PLR？
A：不外借之圖書既未出借，屬於與市場銷售較無關聯之圖書，對著作人之市場影響不大，應不納入PLR。
Q：對於當日借還之圖書，是否納入PLR？
A：當日借還之圖書，屬於與市場銷售較無關聯之圖書，對著作人之市場影響不大，應不納入PLR。
Q：圖書館接受捐贈的書，並不是買來的，是否也可以納入PLR？
A：PLR是為補償因為圖書館將書出借給讀者而造成圖書市場受到嚴重損害的那一部分，並不管圖書是買來的，還是接受捐贈而來的，PLR的重點在於將圖書借給讀者的那一部分。
Q：PLR要公布每一本書被借閱的情形嗎？
A：PLR是要補償著作人及出版社因公共圖書館之經營對其產生之重大損害，以維護社會公平正義，並鼓勵著作人繼續創作。所以，如果一本圖書一年內被出借之數量沒有達到嚴重損害其銷售市場之情形，自然無需補償。到底一本圖書一年內被出借多少次數量，才算是嚴重損害其銷售市場，應由政府政策決定，在這數字以下的出借次數，無須補償，自然無需公布。
目前，試辦階段並無領取補償酬金之最低門檻，就會公布全部借閱情形。
Q：PLR的補償酬金可以讓與嗎？
A：為有效落實補償著作人及出版業因公共圖書館之經營對其產生之重大損害，以維護社會公平正義，並鼓勵著作人繼續創作，所以，依規定，PLR的補償酬金不得讓與他人。
Q：PLR的補償酬金有上下限嗎？
A：為符合社會成本與經濟效益，PLR的補償酬金只規定每年新臺幣30元的發放下限，也就是依登記資料計算個別著作人及出版者之補償酬金總額達到新臺幣30元的才發放，未達新臺幣30元的，累計至下一年度合計達新臺幣30元才發放，試辦期間則暫不訂定酬金發放上限。事實上，第一期試辦結束時，因不確定第二期的狀態會如何，即使三年累計的補償酬金未達新臺幣30元，也都不計行政成本而完成發放。
Q：PLR的預算應該由文化部，還是教育部編列？
A：教育部是圖書館的主管機關，圖書館經營及圖書經費應由教育部編列。至於PLR則係國家的文化政策，應由文化部編列。又為避免引發圖書館經費被任意剋扣挪移為補償酬金之支出的疑慮，將PLR的補償酬金相關經費由文化部編列，較為適宜。
Q：專業的圖書能分配到PLR補償酬金相對少，圖書館是否能多多添購專業的圖書，讓這些圖書的著作人及出版社增加補償酬金？
A：PLR是根據公共圖書館出借書籍的次數，決定補償酬金的發放，沒有要影響圖書館經營政策。圖書館要添購哪種圖書，仍要由圖書館專業決定，PLR只是在公共圖書館出借書籍後，根據實際情況發放補償酬金。
Q：圖書送存後才能申請PLR的補償酬金，如果出版社已經倒閉，或出版社不願意送存，著作人能不能向國家圖書館送存自己著作的圖書？
A：根據圖書館法第15條規定，是以出版人為送存義務人。不過，實務上，如果著作人要向國家圖書館送存自己著作的圖書，國家圖書館也不會拒絕。