國家圖書館不該將授權包裹在電子書法定送存程序

112.11.06.完成   113.04.06.最後更新
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依據圖書館法第15條第2項規定，出版人應於出版品發行時，將一份出版品送存國家圖書館，如未依規定送存，經國家圖書館通知限期寄送，屆期仍不寄送者，國家圖書館就會依第18條規定，處該出版品定價十倍的罰鍰，並得按次連續處罰至其寄送為止。這項規定，亦適用於電子書。

又依據111年修正著作權法第48條第2項第1款規定，國家圖書館為促進國家文化發展之目的，為避免原館藏滅失、損傷或污損，替代原館藏提供館內閱覽之館藏著作，得以數位方式重製館藏著作，並依該條第3項規定，於館內對讀者公開傳輸，依館藏數量提供數位閱覽服務。另為保障著作財產權人市場利益，第48條第2項第1款但書規定，若市場已有數位形式提供之著作，國家圖書館不得加以數位化。又為擔心國家圖書館濫用著作權法所特別允許合理使用的特權條款，第4項還明文規定，國家圖書館依據前述特權條款所重製之著作，不得作其他目的之利用。

對於送存國家圖書館之出版品，國家圖書館若要依著作權法第48條第2項第1款規定將館藏數位化，頗為耗費成本；若出版人所送存的出版品為電子書，依該款但書規定，國家圖書館就不得再予數位化，也就無從依該條第3項規定，於館內對讀者公開傳輸，依館藏數量提供數位閱覽服務。這是著作權法在著作財產權人的著作財產權私權及公眾館內線上限量數位閱讀公益之間的均衡，不過，國家圖書館顯然希望能提供超越著作權法所允許的服務，卻將授權書包裹於電子書之送存程序中，誤導出版人必須以開放方式，授權國家圖書館及公眾免費線上閱讀，其做法之適法性，很值得商榷。

國家圖書館之作法，係先要求出版人將電子書檔案上傳至「電子書刊送存閱覽服務系統(https://ebook.ncl.edu.tw/ebookDepositNcl/modules/login.jsp)」，以完成送存程序，而後再依某民間資訊公司代為編寫之「國家圖書館電子書ISBN申辦及送存服務使用手冊」規定，將「選擇授權模式」列為完成送存之必要程序。也就是說，出版人若不授權，就無法完成送存程序。然而，送存，係出版人依據圖書館法第十五條第一項規定之義務；授權，卻屬著作財產權人依據著作權法第三十七條之權利。通常，出版人僅係取得著作財產權人授權得出版發行之權利，本身並非著作財產權人，應無權對國家圖書館或公眾進行授權。即使係由出版社取得著作利用之專屬授權，亦有一定期間之限制，無從依國家圖書館之要求，進行長於其所取得有限授權期間永久之授權。

113年以前，在國家圖書館所設定之「選擇授權模式」，雖列出四個選項，但前述手冊卻明白指示，應勾選「不限授權期限與授權數量」，誤導出版人進行「國家圖書館 (含服務據點)網段及公眾網路(Internet)均無限授權數量，無限授權期限」之授權，甚至敘明是「Creative Commons公眾授權條款」。也就是說，不僅是授權給國家圖書館，還要對全體公眾進行授權，等同將銷售用電子書，放棄商業利益，免費授權給全世界公眾進行線上閱讀。此外，送存程序並要求出版人必須據此配合上傳「國家圖書館電子書授權聲明」，且送存系統上之「4.填寫授權模式」，要求「授權模式內容須和授權書填寫一致」。於是，出版人被誤導必須以「創用CC」方式，將其商業行銷之電子書，授權全體公眾自由利用，否則無法完成送存程序。即使有著作權概念之出版人心生警覺，拒絕配合，其獨立選擇也被迫必須勾選「僅送存典藏及授予單機使用權」這項選項，讓國家圖書館可以供讀者進行語意不明之「單機使用」，無法進行其他任何選擇。不僅如此，國家圖書館所要求出版人必須上傳之「國家圖書館電子書授權聲明」中，對於授權書上所列四個選項，不問是否做任何勾選，在聲明書前言，都必須簽名同意「以符合國家圖書館之系統格式提供閱覽服務」，也不清楚是何種「閱覽服務」。

再看國家圖書館所要求出版人必須上傳之「國家圖書館電子書授權聲明」中所列四個選項，亦是充滿矛盾及陷阱。

第一個選項係「公版書」，並在該選項下敘明「依著作權法第43條，著作財產權消滅之著作，除本法另有規定外，任何人均得自由利用。著作所有權人依法將其著作的全部財產權授權給公眾，讓『任何人均得自由利用』，其著作就成為公版著作。」

這段文字是前後矛盾的。著作財產權消滅之著作，依著作權法第43條規定，既然使「任何人均得自由利用」，為何還要出版人授權？而「著作成為公版著作」，係因著作財產權保護期間屆滿，或保護期間內因著作權法第42條所定兩款情形而消滅，並非「著作所有權人依法將其著作的全部財產權授權給公眾」所致。

其次，此處所稱「著作所有權人依法將其著作的全部財產權授權給公眾」，究何所指，並不明確。「著作」與「著作權」不同，更與「著作物」有別。「著作」係無形體之存在，必須附著於紙本或其他有形媒介上，才有「著作物」之「物」之「所有權」，文件上所述「著作所有權人」，語意不明。如為「著作物」之「所有權人」，並非著作財產權人，根本無從授權；如係「著作權」之「權利人」，既屬「公版書」，又何來著作財產權人之授權？總之，本項之內容，前後矛盾，不知所云。

第二選項係「不限授權期限與授權數量」，其說明係指「國家圖書館 (含服務據點)網段及公眾網路(Internet)均無限授權數量，無限授權期限。」原本「國家圖書館電子書ISBN申辦及送存服務使用手冊」規定，係誘導出版人勾選此項，並敘明係「Creative Commons公眾授權條款」，另註明三種DRM設定：1.可註記、2.可列印及3.可存檔，並誘導出版人勾選1.可註記。經糾舉其誤導之嚴重後果後，113年已以「電子書送存作業流程」取代「國家圖書館電子書ISBN申辦及送存服務使用手冊」，不再將本項選項列為勾選範例，且刪除三種DRM設定之選項。

第三選項係「有限授權期限與授權數量」，其下再區隔「國家圖書館 (含服務據點)網段」及「公眾網路(Internet)」二種授權範圍，並分別在自行選定之授權數量，決定授權開放日期至特定日期，或以年為單位，或無限期。惟出版人必須填報並上傳之「國家圖書館電子書授權聲明」中，於本選項另外又標示「授權期間屆滿，則轉為典藏及單機使用」，等於是將選取第三選項者，於授權屆期後，直接轉入第四選項，授權效果事實上仍在繼續，且永無屆期，成為授權陷阱。

第四選項係「僅送存典藏及授予單機使用權」。原本「國家圖書館電子書ISBN申辦及送存服務使用手冊」中，對於「僅送存典藏」外之「授予單機使用權」究何意思，並不明確。113年之「電子書送存作業流程」中，特別註記「僅送存數位出版品作為永久典藏之目的，並同意授予在合理使用範圍內，開放於國家圖書館單一電腦單機閱讀使用」，該項註記不僅多餘，並生矛盾。

著作權法第48條第2項第1款雖允許國家圖書館為促進國家文化發展之目的，避免原館藏滅失、損傷或污損，為替代原館藏提供館內閱覽，得以數位方式重製館藏，但為避免影響電子書市場，亦以但書排除「市場已有數位形式提供者」。出版人依圖書館法第15條送存之電子書，國家圖書館不得以數位方式重製，自然無從依著作權法第48條第3項規定，於館內對讀者公開傳輸，依館藏數量提供數位閱覽服務。不過，國家圖書館對於出版人依圖書館法第15條送存之電子書，只是不得以「國家圖書館 (含服務據點)網段」或「公眾網路(Internet)」管道，以公開傳輸方式對公眾提供，但不待授權即得於館內供讀者以單一電腦單機閱讀。

從而，「電子書送存作業流程」第四選項所稱「僅送存典藏」，本就多餘，至於「授予單機使用權」，亦無必要。又其所註記「同意授予在合理使用範圍內」，則有矛盾。蓋既係「在合理使用範圍內」，本就無須取得授權，著作財產權人根本無權反對，又何須出版人「同意授予」？

總言之，圖書館法要求出版人必須送存出版品到國家圖書館，著作權法基於國家圖書館典藏全國著作之文化保存特殊地位，特別允許國家圖書館對於紙本典藏轉製為數位檔案，並可依典藏數量，供讀者於館內進行數位閱讀，但並不包括電子書。除此之外，著作權法為保護著作權人之利益，還特別明文限制國家圖書館不得濫用其特權。國家圖書館於113年以前，濫用其送存程序，強迫且誤導著作權人必須將其電子書著作以「創用CC」方式，授權國家圖書館及世界公眾線上免費閱讀。國家圖書館經糾舉後雖做調整，113年1月新訂之「電子書送存作業流程」，仍有諸多沿襲既有矛盾及陷阱作法及規範。由於紙本書之送存並無類此授權要求作法，根本之改正，國家圖書館應將授權程序完全自電子書送存程序中刪除，以尊重電子書著作權人之著作權。

圖書館法
第15條
為完整保存國家圖書文獻，國家圖書館為全國出版品之法定送存機關。
政府機關（構）、學校、個人、法人、團體或出版機構發行第二條第二項之出版品，出版人應於發行時送存國家圖書館及立法院國會圖書館各一份。但屬政府出版品者，依有關法令規定辦理。
中央主管機關應鼓勵前項出版人將其出版品送存各國立圖書館。

第18條
出版人違反第十五條第二項規定，經國家圖書館通知限期寄送，屆期仍不寄送者，由國家圖書館處該出版品定價十倍之罰鍰，並得按次連續處罰至其寄送為止。

著作權法
第48條

供公眾使用之圖書館、博物館、歷史館、科學館、藝術館、檔案館或其他典藏機構，於下列情形之一，得就其收藏之著作重製之：
一、應閱覽人供個人研究之要求，重製已公開發表著作之一部分，或期刊或已公開發表之研討會論文集之單篇著作，每人以一份為限。但不得以數位重製物提供之。
二、基於避免遺失、毀損或其儲存形式無通用技術可資讀取，且無法於市場以合理管道取得而有保存資料之必要者。
三、就絕版或難以購得之著作，應同性質機構之要求者。
四、數位館藏合法授權期間還原著作之需要者。
國家圖書館為促進國家文化發展之目的，得以數位方式重製下列著作：
一、為避免原館藏滅失、損傷或污損，替代原館藏提供館內閱覽之館藏著作。但市場已有數位形式提供者，不適用之。
二、中央或地方機關或行政法人於網路上向公眾提供之資料。
依第一項第二款至第四款及前項第一款規定重製之著作，符合下列各款規定，或依前項第二款規定重製之著作，符合第二款規定者，得於館內公開傳輸提供閱覽：
一、同一著作同一時間提供館內使用者閱覽之數量，未超過該機構現有該著作之館藏數量。
二、提供館內閱覽之電腦或其他顯示設備，未提供使用者進行重製、傳輸。
國家圖書館依第二項第一款規定重製之著作，除前項規定情形外，不得作其他目的之利用。