「國家科技保護法」要保護什麼？

(91.04.14.完成 92.03.12.最後更新 )
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為了台積電劉姓經理涉嫌將晶圓廠設廠機密洩漏給大陸中芯公司一案，同時對於是否開放八吋晶圓廠赴大陸設廠，在企業要求加強保護營業秘密與台聯立委強力反對開放開放八吋晶圓廠赴大陸設廠壓力下，行政院游院長指示國科會研擬「國家科技保護法」草案，希望解決若干問題。國科會也果真努力地研擬「國家科技保護法」草案及「台灣地區特定高科技人員進入大陸地區任職許可辦法」，並邀集相關部會會商，希望在今年四月三十日完成許可辦法的發布實施及草案的研擬，由行政院於五月十日前完成法律草案審查，送立法院審議，並在本會期通過施行，以回應企業訴求與台聯立委壓力。不過，仔細觀察「國家科技保護法」草案，可以發現目前的立法政策與草案規定，仍處於混沌不明的狀態，有待於釐清，否則不足以真正解決問題。

在立法政策上首先應確立的是，「國家科技保護法」到底是以管制國家重大科技技術、人才與設備輸出為目標的「行政管理法」，還是以保護企業營業秘密為目標的「私權保護法」？雖然行政院與國科會的立場對外宣稱「國家科技保護法」是兼具補充性、統合性。「補充性」是指針對現行有關科技保護法律體系中不足者加以補充，使其完備，不會變動現行體制，並針對法源不明確者，加以明定。「統合性」則是以新設計保障機制，並為指導性原則之宣示。然而，「行政管理法」與「私權保護法」在本質上有極大的不同，同一部法律應無法雞兔同籠，面面俱到。

「行政管理法」？

如果「國家科技保護法」是以管制國家重大科技技術、人才與設備輸出為目標的「行政管理法」，則不管是企業廠商的技術、人才與設備輸出，或是被非法取得洩漏而輸出者，都應列入管制，不可避免的必須建立管制清冊，依申請許可等程序辦理輸出。此時，何謂「國家科技」，應作定義，如何管制，也須考量到落實技術，以免一陣忙亂，最後制訂了一套僅能限制合法廠商，而無法管制非法場商的反企業競爭法。

一般而言，企業不會希望政府立法管制其技術、人才與設備輸出，基於經濟市場自由流動之原則，企業自會以對其經營最有利的方式處理技術、人才與設備之配置，不待政府的指導。企業最關心的是政府必須建立公平合理的競爭秩序，使其營業秘密無被任意竊取掠奪之虞。如果因為防止企業科技技術、人才與設備輸出造成國家安全之危險，要管制屬於企業的技術、人才與設備，則須要有更堅強的理由，才能說服業相遵守法令，否則，如何一方面希望企業積極引進外國技術、人才與設備，另一方面卻要限制企業所認為應該外移的技術、人才與設備？最後，如果「國家科技保護法」是「行政管理法」，則違反者應僅有行政罰，而不宜以刑罰苛責之。

「私權保護法」？

如果「國家科技保護法」是以保護企業營業秘密為目標的「私權保護法」，則有無立法必要就成為最大爭議。現行營業秘密法制定公布於國八十五年一月十七日，全文十六條。雖然其中對於侵害營業秘密者僅有民事賠償責任，但侵害營業秘密之行為如符合刑法所定之構成要件，仍得依刑法之規定處斷，例如：刑法第317條洩漏工商秘密罪、第342條第1項背信罪、第320條竊盜罪、第335條侵占罪、第339條詐欺罪，最高可處五年有期徒刑。同時，公平交易法第19條亦有禁止事業以脅迫、利誘或其他不正當方法，獲取他事業之產銷機密、交易相對人資料或其他有關技術秘密之行為，被害人得請求除去或防止侵害、損害額之三倍以下損害賠償，違者可處行為人二年以下有期徒刑。關於侵害營業秘密之行為，現行法是否足以因應，是可以討論的議題。或可以直接修正營業秘密法，增訂刑責，或可以修正刑法分則，提高侵害營業秘密之刑責。總不必於此二途徑之外，再增訂「國家科技保護法」，疊床架屋，徒亂法制。

論者或以「國家科技保護法」可如美國「一九九六年經濟間諜法案(The Economic Espionage Act of 1996, EEA)」，於營業秘密法之外，以公訴罪(實應以「非告訴乃論」稱之為是)之重罰處理經濟間諜之非法行為，此乃是對於「經濟間諜法案」立法背景不瞭解所致。

關於「經濟間諜法案」，有一些基本議題必須被瞭解：

一、「聯邦化」與「刑法化」是「經濟間諜法案」的最大特徵。美國的法律分為「聯邦法」與「州法」，智慧財產權法一般均為聯邦法，如專利法、商標法與著作權法，依這些法律發生訴訟，必須在聯邦法院進行訴訟，各州無審判權；各州自行訂定的州法，通常屬於各州自治所訂定的法律，依州法產生的訴訟則應在各州法院進行訴訟。關於營業秘密之侵害原皆由各州以習慣法(Common Law)中的不正競爭禁止原則、契約不履行及侵權行為予以處理。雖然美國統一州法委員會於一九七九年制定了「統一營業秘密法(Uniform Trade Secret Act)」，提供一典範使各州對營業秘密之保護有較一致之標準，而約有超過四十一個州參考或採用統一營業秘密法，但其仍僅提供民事程序之救濟，無法有效遏止營業秘密之侵害。「經濟間諜法案」之制定，乃取代「統一營業秘密法」，將營業秘密之保護由「州法」提昇至「聯邦法」之位階，同時以刑罰作為遏止侵害之利器。「經濟間諜法案」是屬於修正聯邦刑法之法律案，且有極重的刑罰規定，使得企業經營者可以透過公權力，快速且有效地保護其在私法上的營業秘密。

二、「經濟間諜法案」乃刑法中之一章，非特別刑法。「經濟間諜法案」並不是一項獨立的法典，而是美國國會通過「一九九六年經濟間諜法案」這一項法案，在美國聯邦法中的編號第十八號法典，也就是刑法中，增訂第九十章，名為「營業秘密之保護」，該法案全案一共九條，分為「經濟間諜」與「竊取營業秘密」兩項不同犯罪。前者乃涉及與外國政府有關之侵害營業秘密犯行，歸類為「經濟間諜」；後者則為單純的美國國內或跨國竊取營業秘密案件。

三、「經濟間諜法案」乃是以公權力介入私權保護之法律，不是行政管理法。「經濟間諜法案」立法考量在認為企業之營業秘密保護與國家安全為相等價值，必須以公權力介入，協助企業保護其營業秘密。其並不處理企業本身對外輸出國家重大科技技術、人才與設備的管理。

四、「經濟間諜法案」與「營業秘密法」併存，非取代「營業秘密法」。新通過屬於聯邦刑法的「經濟間諜法案」外，各州原有的「營業秘密法」依舊存在，並未因此消失，故可以說美國是以「雙軌制」保護營業秘密。企業可以自行決定究以聯邦刑法的「經濟間諜法案」或是以各州民事法的「營業秘密法」處理對其營業秘密之侵害行為，尤其必須考量違反「經濟間諜法案」之案件，須經司法部部長、副部長或刑法部門之助理部長批准，始得起訴，企業未必能獲得主控權。

立法是一件必須審慎的工作，要有長遠規劃並符合整體法制而不突兀。不論是以管制國家重大科技技術、人才與設備輸出為標的「行政管理」，還是以保護企業營業秘密為目標的「私權保護」，首要之務是檢討現有法制，釐清問題所在，而不是凡事立法。如果現行法制已有基本架構，不足之處加以修正補充即可，不必大張旗鼓，強要立法以為「政治交待」。頭痛醫頭，腳痛醫腳，或為應付某一方的一時訴求而無全盤性的考量與作為，將會使既有法制產生紊亂，若立法而無法落實執行，亦將打擊政府威信與破壞法制體系，均不利執政黨之施政，亦非全民之福。「國家科技保護法」之制訂，應先問問到底立法目標在那裡？如果是要保護企業營業秘密，可以從既有的營業秘密法或刑法著手，不必再另起爐灶。如果是要管制國家重大科技技術、人才與設備的輸出，就不能迴避管制範圍之明定，使企業有所依循。甚至也可以思考，是否祇要修改既有經貿國防法制，不必一定要另行制訂專法管制，更應以所有輸出行為進行管制，否則僅以大陸為重點地區，其他地區不管制，並不能解決其他國家與我國產業競爭或轉口至大陸之問題。