漫談政府出版品著作權如何歸屬？

94.09.28 完成  110.12.26.最後更新
有著作權 侵害必究
service@copyrightnote.org

政府出版品是民眾獲得公共資訊及參與政府決策的重要管道，其傳播與散布在民主政治推動過程中，扮演極其重要之角色。數位化科技發展後，民眾藉由網際網路接觸政府出版品的權利與機會更為方便。值此之際，著作權議題對於政府出版品的製作、發行與延續，乃至公眾接觸公共資訊及參與政府決策，也同樣扮演重要地位，政府出版品應否享有著作權？若可以享有著作權，則其權利歸屬又應如何呢？

政府出版品應否享有著作權？

所謂「政府出版品」，依據政府出版品管理辦法第二條規定，「係指以政府機關及其所屬機構、學校之經費或名義出版或發行之圖書、連續性出版品、電子出版品及其他非書資料。」其出版或發行之主體並不限於「政府機關及其所屬機構、學校」，尚及於「以政府機關及其所屬機構、學校之經費」出版或發行者。至於其客體內容，並無規範，極為廣泛，僅在出版或發行之形式上明文包括「圖書、連續性出版品、電子出版品及其他非書資料」。

政府出版品是以政府預算支應完成，而政府預算既係源自於人民的納稅，則其是否應不受著作權法保護，以供公眾自由利用，向有不同意見。依我國著作權法第9條及第51條規定的分類，「政府出版品」依其內容可以分為(1)「憲法、法律、命令或公文」；(2)或「中央或地方機關就『憲法、法律、命令或公文』作成之翻譯物或編輯物」；以及(3)「以中央或地方機關或公法人名義公開發表之著作」。
第一類所謂的「憲法、法律、命令或公文」，如立法院三讀通過、總統公布的著作權法、經濟部智慧財產局就著作權法所作的法令解釋，或是法院就著作權案件所作的判決，都屬於這一類﹔第二類「中央或地方機關就『憲法、法律、命令或公文』作成之翻譯物或編輯物」，例如經濟部智慧財產局所翻譯的「著作權法(英文本)」或其編印的「著作權法令及其解釋彙編」屬之。以上這些出版品，其編譯的目的，在廣為周知遵行，所以立法政策上認為不宜以著作權法保護，乃以法律規定其「不得為著作權之標的」。這裡所稱的「公文」，並「包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書」。相反地，政府機關以外的人，就憲法、法律、命令或公文作成的翻譯物或編輯物，例如會計師就稅法及稅務機關所作稅務法令解釋所作的翻譯、法令或法令解釋彙編等，因為是私人利用法律後的新創作，則仍得受著作權法的保護。

至於第三類之「以中央或地方機關或公法人名義公開發表之著作」，如政府之政策白皮書、研究報告或國家公園人文自然調查報告等，則仍受著作權法保護，利用這些著作，除有著作權法第四十四條至第六十五條合理使用之情形外，仍應經著作財產權人之同意，否則將構成侵害著作權。

政府出版品之著作人與著作財產權歸屬

除著作權法第九條第一項第一款、第二款所定「不得為著作權之標的」的政府出版品外，受著作權法保護的政府出版品，包括第五十條「以中央或地方機關或公法人名義公開發表之著作」，尚及於「政府機關所屬之學校」及「以政府機關及其所屬機構、學校之經費」出版或發行的著作，應注意的是其著作人與著作財產權歸屬的問題。

此種政府出版品在著作權法上之意義，分為：一、政府公務員職務上之著作；二、政府出資聘人完成之著作；三、政府受讓著作財產權之著作；以及四、政府取得著作財產權人授權發行之著作。

一、政府公務員職務上之著作

政府公務員職務上之著作，依著作權法第11條規定，若無特別約定，則以公務員為著作人，政府為著作財產權人。此時完成職務上著作之公務員雖為著作人，但其著作人格權中之「公開發表權」及「姓名表示權」仍受到限制，不得主張，也就是說，公務員對於職務上完成的著作，沒有權利禁止發表，也沒有權利要求註明自己的姓名。

政府公務員職務上的著作，通常均以政府機關為著作人，其著作人格權及著作財產權均歸政府機關享有。至於公務員於職務外完成之著作，依第10條規定，於著作完成時，仍以該受雇之公務員為著作人，享有著作人格權及著作財產權。

二、政府出資聘人完成之著作

政府出資聘人完成之著作，若無特別約定，依著作權法第12條規定，其著作人為受聘人，著作財產權亦歸屬受聘人。

政府出資聘人完成之著作，在著作權方面最大之問題，在於多數政府機關以契約約定取得著作財產權，甚至取得著作人地位後，卻無法充分利用著作，而實際完成著作之學者專家除非契約先作得自行利用之約定，事後均難以利用自己的著作，造成許多學者專家所完成有價值之政府出版品未能充分流通利用。
實則，政府出資聘人完成之著作，其目的不在取得著作人地位及著作財產權，而是在利用該著作，但受限於「國有財產法」所要求「政府出資，國家必須取得權利」之傳統觀念，並惟恐陷於圖利他人之指責，乃以契約約定由政府取得著作財產權。此一疑慮，從著作權法相關規定及「科學技術基本法」第6條規定，應可獲得解決。

著作權法第12條第3項既規定，出資聘請他人完成之著作，以受聘人為著作人並享有著作財產權時，出資人得利用該著作，政府部門出資委託創作著作，應可依此以出資人地位利用該著作，如認此仍不足，亦得於出資聘人契約中，進一步依著作權法第37條約定「出資人得不限時間、地域及方法，自行或再授權他人利用本案著作，著作人並同意不對出資人及其所再授權之人行使著作人格權」，以保障其政府機關之利用權利。

88年1月20日公布施行的「科學技術基本法」第6條規定，對於政府補助、委託或出資之科學技術研究發展，其所獲得之研究發展成果，得將全部或一部歸屬於執行研究發展之單位所有或授權使用，不受國有財產法之限制。同時，第12條及第13條規定，行政院應設置「國家科學技術發展基金」，中央政府補助、委託或出資之科學技術研究發展，其研究發展成果及其收入歸屬政府部分，應循附屬單位預算程序撥入國家科學技術發展基金保管運用。此2條規定，一方面使政府補助、委託或出資之科學技術研究發展所獲得之研究發展成果不受國有財產法之限制，開放供民間所有及利用，發揮更大效用，不致使政府擁有之有價值研究發展成果如一般公文歸檔，任其閒置，一方面也可將政府之研究發展成果挹注「國家科學技術發展基金」，循環運用，有助科學技術發展。行政院國家科學委員會(科技部前身)也於89年2月25日發布施行「政府科學技術研究發展成果歸屬及運用辦法」，依公平、公開、效益與有償原則，建立研發成果歸屬與管理運用之機制，此均足以避免前述政府機關取得委託案完成著作之著作權而未充分利用之缺失。

三、政府受讓著作財產權之著作或四、取得著作財產權人授權發行之著作

政府出版品如係依著作權法第36條受讓著作財產權之著作，或依著作權法第37條取得著作財產權人授權發行之著作，除應注意轉讓或授權範圍及不行使著作人格權之約定外，由於是著作人獨立先行完成之著作，與受雇人或受聘人在政府監督與要求下，特別完成著作之情形不同，尤應注意「保證條款」與「協助訴訟條款」。前者如約定：「著作人保證所完成之著作內容無侵害他人智慧財產權情事，如有違反，願賠償因此所受之損失」，後者如約定：「著作人同意如所完成之著作內容被指涉及侵害他人智慧財產權情事者，願於所定期間內提出說明與證據，並協助所有必要之訴訟行為」。

政府出版品既是民眾獲得公共資訊及參與政府決策之重要管道，如何建立一套得以便捷獲得授權利用之管道，才是公眾所迫切需要的。94年政府資訊公開法制定公布後，政府大力推動資訊公開計畫，並成立「政府出版品資訊網」(https://gpi.culture.tw/)，但政府出版品公開情形尚不夠完善，主管機關文化部仍有待協調各機關，落實開放各機關出版品，以利公眾接觸或取得授權。