行政院長副署法律案之Q&A

115.11.08.完成
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壹、緣起

115年11月6日總統以箋文通知立法院函院長說：「貴院115年10月27日咨請公布老人福利法修正條文，經行政院卓院長加註意見，表明本次修法導致經濟弱勢老人保障落空，鉅額財政負擔有違代際正義，並侵害行政院依憲法形成施政計畫及提出預算之權，違反權力分立，為捍衛憲政秩序及行政院權限，爰基於行政院之副署權，決定不予副署。特此函達。」

行政院長第九次不副署立法院通過、總統要公布的法律案，這事讓各方很努力討論。不管大家立場如何，憲法及法規依據還是要有的，不能憑想像自己認為，更重要的是，沒有永遠的執政黨，也沒有永遠的在野黨。對於憲法及法規規定，適用標準必須一致，不能因為是誰執政或在野，而有不同，今天的想法、說法或作法，政黨輪替都不應該改變，這才是真正憲政民主法治的社會。

憲法不是誰的專利，懂憲法的，或不懂憲法的，甚至懂法律的，不懂法律的，都可以來參與討論，藉這個世界難得的憲政民主法治爭議，弄清楚到底怎麼回事，做個聰明的公民。

以下，試著透過白話文、憲法及法規依據，最後針對各方質疑與可能的答案，做Q&A的處理，大家應該比較易懂。

最後，永遠要質疑老師說的話，即使是教憲法的老師。老師的話如果是天條而不可撼動，這社會是要如何進步，學生還有甚麼希望，都給老說說，給老師決定就好了。
我也會繼續檢討、修正、新增這篇內容，歡迎指教，繼續討論。

貳、白話文

先以白話文讓大家簡單懂。

一、總統的信是這個意思：「韓院長，我跟你說，我那個行政院長比我總統大，更比你們立法院大，他說你們立法院通過的法律，他不副署，我一點辦法也沒有。」

二、憲法ABC是這樣的：
1.總統是大家選出來的，立法院的立法委員也是大家選的。
2.總統可以自己任命行政院長，不必經過立法院的同意。
3.立法院通過法律案，行政院長認為窒礙難行時，可以經過總統同意，向立法院覆議，覆議不成，行政院院長只能接受或辭職。
4.立法院通過法律案，總統一定要公布，也要讓行政院長副署。
5.總統公布法律要讓行政院長副署，是因為接下來是行政院要負責執行，要讓行政院長「知道法律內容，以後好好依法執行」，而不是說行政院長有「副署權」，立法院通過的法律案要行政院長「核准」，才能公布。
6.行政院長副署法律案，是表示「知道了，我會好好幹」；如果行政院長不願意副署，表示「對不起，這事我不願意幹，我幹不了」，應該自我請辭以明志。如果敘明「我幹不了」的理由，卻不請辭，總統知道他任命的行政院長不願意幹，或幹不了，就該換個願意幹，幹得了的人，來擔任行政院長，副署後依法辦事。

如今，總統沒有更換他的行政院長小弟，卻發了一個函給立法院。總統的意思是，總統我原本有要公布你們立法院通過的法律，但我的小弟行政院長他不副署，作為老闆的我只能變小弟，轉告你們立法院，說我的小弟老闆他不同意，我也沒轍。

於是，中華民國現在是行政院長最大，總統及立法院都歸他管，選民你們開心選舉就好，國家領導人自有一套機制另外運作。

參、憲法依據

白話文是容易懂，但必須有依據。憲法的依據如下：

一、總統及立法委員之產生
(一)憲法增修條文第2條第1項前段規定：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之。」
(二)憲法第62條規定：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」

二、總統任命行政院長
憲法第55條原來規定：「行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之。」但後來憲法增修條文第3條第1項前段規定：「行政院院長由總統任命之。」不再需要立法院同意。

三、法律案之公布及副署
(一)總統公布法律案：憲法第72條規定：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」憲法第五十七條係有關行政院向立法院提起覆議之規定。
(二)行政院長之副署：憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」

四、不副署之法律效果
憲法或憲法增修條文未規範「不副署」之法律效果，但行政院院長及有關部會首長係政治任命，其決定「不副署」後，自應請辭。否則，一位無民意基礎之行政院院長或一位有關部會首長，得以是否「副署」，來「核准」總統能否公布立法院通過之法律案，就沒道理了。

肆、Q&A

Q：「副署」，是行政院長的「權力」嗎？
A：
「副署」，不是行政院長的「權力」。
憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」這是因為總統公布的法律，接下來是行政院要負責執行，要讓行政院長「知道法律內容，以後好好依法執行」。如果「副署」變成行政院長的「副署權」，就會變成立法院通過的法律案，要行政院長「核准」，總統才能公布。一個沒有民意基礎的行政院長，就可以完勝全民分別選出來的總統及全體立法委員。不只如此，也會發生一個部會首長，就可以「核准」行政院長能不能「副署」了。

Q：立法院為何不「倒閣」？總統不同意而解散國會重新選舉，訴諸直接新民意解決紛爭，正是民主主義的真義啊？
A：
「倒閣」不能改變現況，可能增加社會成本，意義不大。
「倒閣」之後，可能有幾個情況：
一、總統更換行政院長，但只要總統有意對抗立法院，新任行政院長照樣可以「不副署」。
二、總統解散立法院，重選立委：
(一)縱使在野黨人數更勝今日，新任行政院長繼續「不副署」，還是回到原點。今日之爭，問題不在行政院長不副署，而在總統態度。行政院長好大膽子，真的敢拂逆總統意志而不副署嗎？
(二)執政黨取得立法院多數，新任行政院長繼續「不副署」，還是回到原點。不過，從此以後，立法院決定是總統意志，就沒有「不副署」議題。
雖然直接訴諸新民意，確實是民主的基礎，但現在的總統不在乎民意及國家治理，所以可以讓行政院長一人凌駕立法權。這已經不是有智慧的選民能處理的。「倒閣」重選立委，問題仍然無解，而選舉是很耗費各方資源的，沒有理由因他一人，要全體立委候選人浪費力氣重選，讓社會動員及選務工作人力物力虛耗，大罷免已經讓社會付出太多成本了，這社會除了選舉、罷免，大家還有很多正事該做。
今日局面，是人民的決定，好壞大家要共同承受，下一次，請大家想清楚。

Q：既然行政院長不「副署」，總統為何不換行政院長？
A：
行政院長不「副署」，總統也不換行政院長，那就表示是總統自己不想公布法律，透過叫行政院長不副署，以達到目的。或者是行政院長揣摩上意，故意不副署，總統默許。反正，帳都算在總統頭上，大家看著辦。大家不想現在處理，就只能繼續空轉到2028年，測試選民的智慧。2028年若繼續這情況，那也是大家的決定，不要怪誰。

Q：立法院亂搞，通過的法律案侵犯行政權，行政院長也要「副署」嗎？
A：
法律案有沒有問題，不是總統或行政院長決定的。
行政院長如認為有問題，可以透過總統同意後，向立法院提出覆議。覆議不成，只能副署及公布後，再透過憲法法庭判定是否違憲。
行政院長是總統單方任命的，不必經過立法院同意，完全沒有民意基礎，不能自己就推翻立法院的法律案，不准總統公布法律案。
子曰：「賜也，爾愛其羊，我愛其禮。」 縱使立法院亂搞，行政院或總統也不能跟著藉機亂搞。行政權應受立法權監督及節制，立法權則有司法權節制。如果行政權可以凌駕總統及立法權，民主法治制度，就蕩然無存了。

Q：立法院可以亂通過法律案，增加政府預算支出嗎？行政院長「不副署」，剛好而已吧？
A：
憲法第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」至於立法院於法律案中，規定減免或補助金額到底可不可以，是可以討論的議題。但不是行政院長自己就能認定違憲違法，然後不副署。否則，要憲法法庭做甚麼？
法律規定減免或補助金額的，先例不少。現行法並沒有規定，只有行政院能提這種法律案，立法委員不能提，至於未來要不要修法禁止，都是可以討論。
這回行政院提老農津貼法案，從每月8,110元提高到1萬元，立法院提高到1.5萬元，到底可不可以呢？還是說，行政院可以提案或提高，立法院不能提案也不能提高？現行法並沒有禁止誰不能提法律案。

Q：立法院都把憲法法庭廢了，還談甚麼司法權節制立法權？行政院長除了「不副署」，還能坐視讓立法院胡搞？
A：
立法院都把憲法法庭廢了。憲法法庭的爭議，一是修正憲法訴訟法，提高評議及判決人數，這是可討論議題，我同意確實應要有一定門檻，不能像現在五位大法官所認為，沒有人數門檻也可以；二是在野黨不同意總統提名人選，這有兩個癥結，包括(1)過去大法官解釋或判決內容太糟糕，必須嚴審新人選，而總統所新提名者，不堪重任，(2)總統提名人選未與在野黨協調。
我也認為過去大法官解釋或判決內容太糟糕，必須嚴審新人選。至於大法官難產，是在野黨不同意，到底是真的人選太差，還是故意杯葛，這部分得由在野黨自己承擔。
立法權濫權，只能透過司法節制，憲法法庭停擺，必須協商讓它能啟動。行政權沒有權力恣意沒收立法，如果可以，這結果是可怕的，表示行政權不再受立法權約束及監督。
目前，五位大法官違憲違法不正常運作。憲法法庭於115年10月8日作出115年憲判字第7號判決（移民業務廣告事前審查案），宣告相關法律違憲並立即失效，請參閱。這其實是矛盾的，如果五位大法官也能運作，為何不先讓法律公布生效，再透過憲法法庭判決立法是否濫權？卻要以沒有民意基礎的行政院不副署法案，否決最高民意機關之立法權？難道我們國家真要讓行政權凌駕、沒收立法權？

待續...................